europäische Integration,
die Bemühungen um eine gemeinsame, in sich verbundene wirtschaftliche, soziale und politische Struktur der europäischen Staaten.
Die Vorstellungen von einem einheitlichen Europa (Europagedanke) standen bis ins 20. Jahrhundert v. a. im Schatten machtpolitischen Kalküls von europäischen Staaten und Mächtegruppierungen. Erst nach dem Ersten Weltkrieg manifestierte sich in verschiedenen politischen Konzepten und zunächst noch zaghaften organisatorischen Anfängen einer europäischen Einigungsbewegung das allmähliche politische Streben nach einem engeren Zusammengehen der parlamentarisch-demokratischen Staaten Europas. Unter dem Eindruck des insbesondere auch für Europa verheerenden Zweiten Weltkriegs verstärkte sich schließlich der politische Wille zu einem europäischen Einigungsprozess, der während des Ost-West-Konflikts noch vom politischen Blockdenken geprägt war (De-facto-Teilung Europas durch den »Eisernen Vorhang« und die sich gegenüberstehenden Wirtschafts- und Militärblöcke) und institutionell zunächst auf Westeuropa beschränkt blieb, jedoch nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Ordnung in Mittel- und Osteuropa (1989-91/92) eine neue Dynamik erfuhr und vor die Aufgabe einer tatsächlich kontinentumspannenden europäischen Integration (im Sinne eines »gemeinsamen Hauses Europa«) gestellt wurde.Dieser nur langfristig und stufenweise zu realisierende Prozess, der durch neue beziehungsweise immer noch vorhandene zwischen- sowie innerstaatlichen Konfliktherde tangiert wird (Europa, Geschichte), vollzieht sich im komplizierten und vielschichtigen Spannungsfeld zwischen gesamteuropäischen Erfordernissen, nationalstaatlichen Eigeninteressen und regionalen Bedürfnissen.
Geistig-politische Grundlagen und historische Wurzeln
Von der Aufklärung bis zum Imperialismus:
Weder die Antike noch das Mittelalter kannten einen Europagedanken. Die Herausbildung des europäischen Staatensystems der Neuzeit und der Zerfall der christlichen Einheit in den Religionskriegen hatten eine Säkularisierung des politischen Denkens zur Folge. Der Begriff »Europa« verdrängte den des »Abendlandes«. Ordnungsmodelle und Friedenspläne befassten sich nun mit der Organisation der zwischenstaatlichen Beziehungen. Im 17. und 18. Jahrhundert formulierten Politiker und Gelehrte die Theorie des Mächtegleichgewichts (europäisches Gleichgewicht) und glaubten, damit das regulative Prinzip des Europäischen Konzerts entdeckt zu haben. Ging es ihnen darum, der Hegemonie, das heißt der machtpolitischen Vorherrschaft eines Staates über den Kontinent, zu wehren, so verfolgten die großen Philosophen der Aufklärung ein stärker ethisch begründetes Ziel: die Herstellung einer Rechts- und Friedensgemeinschaft in Form eines Völkerbundes, der über Europa hinausreichen und alle zivilisierten Völker umfassen sollte. Nachdem der Plan Napoleons I. gescheitert war, unter Führung Frankreichs das kontinentale Europa zu einer politischen Einheit zusammenzufassen, ermöglichte das im Zeichen der Heiligen Allianz restaurierte Gleichgewichtssystem eine längere Phase des Friedens zwischen den europäischen Großmächten. Nationalismus und Imperialismus unterwarfen den Europagedanken besonders Ende des 19. Jahrhunderts den Interessen nationalstaatlicher Macht- und Expansionspolitik und zerstörten schließlich auch das Europäische Konzert.
Zwischen den Weltkriegen:
Nach der Katastrophe des Ersten Weltkriegs wurde der Europagedanke erstmals zur Triebkraft einer politischen Bewegung, zu deren Anhängern nicht nur Intellektuelle, sondern auch Politiker und Unternehmer zählten. 1923 veröffentlichte R. N. Graf von Coudenhove-Kalergi seinen von großem Engagement getragenen Aufruf »Paneuropa«, der einen Stufenplan für die Bildung der »Vereinigten Staaten von Europa« enthielt, ein Ziel, das 1925 von der SPD in ihr »Heidelberger Programm« aufgenommen wurde. Vorschläge einer Zoll- oder Wirtschaftsunion wurden von Industriellen, Bankiers und Nationalökonomen erörtert. Der französische Ministerpräsident und Außenminister A. Briand, der 1927 die Ehrenpräsidentschaft der von Coudenhove-Kalergi gegründeten Paneuropa-Bewegung übernommen hatte, setzte sich vor dem Völkerbund (1929) für »eine Art föderaler Verbindung« zwischen den europäischen Völkern ein. Die im »Briand-Memorandum« vom Mai 1930 niedergelegten europapolitischen Vorstellungen der französischen Regierung (Union in Form eines Staatenbundes, gemeinsamer Markt, Infrastrukturprojekte) stießen jedoch bei den Regierungen Deutschlands, Großbritanniens und Italiens auf Bedenken oder Ablehnung. Der Machtverlust Briands, der Vorrang des Commonwealth in der britischen Außenpolitik, die Reaktivierung der Revisionspolitik in Deutschland durch die Regierung Brüning, die Weltwirtschaftskrise und der Aufstieg des Nationalsozialismus bereiteten dem kurzen politischen Aufschwung des Europagedankens in der Zwischenkriegszeit ein Ende.
Politische Problematik und Anfänge der Integration im westlichen Europa nach dem Zweiten Weltkrieg:
In den vom Faschismus und Nationalsozialismus beherrschten Ländern Europas wurden von den nichtkommunistischen Widerstandsbewegungen Pläne für eine bundesstaatliche Neuordnung erarbeitet, die in der Überwindung des Prinzips nationalstaatlicher Souveränität die Grundbedingung für die Sicherung von Frieden, Freiheit und Menschenwürde sahen. In den ersten Nachkriegsjahren gaben die »Föderalisten«, die Verfechter einer Integration der europäischen Staaten in einem Bund unter Aufgabe von Souveränitätsrechten, der europäischen Einigungsbewegung starke Impulse (z. B. Hertensteiner Programm von 1946). Den »Föderalisten« standen die »Unionisten« gegenüber, die den Gedanken einer »Union« der europäischen Staaten vertraten, der keinen Souveränitätsverzicht der Mitgliedsstaaten forderte. In einer Rede in Zürich (1946) gab W. Churchill wichtige politische Anstöße. Er sprach sich für einen europäischen Zusammenschluss unter Führung Frankreichs und Deutschlands aus, dessen erster Schritt »die Bildung eines Europarates« sein sollte; Churchill wies Großbritannien freilich nicht die Rolle eines Mitglieds, sondern die eines Förderers zu. Der vom »Internationalen Koordinierungsausschuss der Bewegungen für die Einheit Europas« (gegründet 1947) einberufene Kongress von Den Haag (1948) endete mit einem Kompromiss zulasten der »Föderalisten«, die sich gegenüber den »Unionisten«, welche die Schwerkraft der Realpolitik auf ihrer Seite hatten, letztlich nicht durchsetzen konnten. Der Kongress mündete in die Gründung der Europäischen Bewegung und führte zu Verhandlungen zwischen den Regierungen von zehn westeuropäischen Staaten; aus diesen Bemühungen ging 1949 der Europarat hervor. Mit der Verabschiedung der Europäischen Menschenrechtskonvention (1950) hat er institutionelle Garantien für den Schutz der Menschenrechte geschaffen und damit eine bleibende zivilisatorische Leistung hervorgebracht.
Der Integrationsprozess bis zur Herausbildung der Europäischen Union
Die ersten Anstöße zu einer wirtschaftlichen Integration Westeuropas nach dem Zweiten Weltkrieg kamen von außen: Zur Durchführung des amerikanischen Wirtschaftshilfeprogramms für den Wiederaufbau Europas (Marshallplan, 1947) wurde 1948 die Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) errichtet. Die OEEC und die Europäische Zahlungsunion (EZU, gegründet 1950) leiteten eine Liberalisierung des Handels und des Zahlungsverkehrs unter den 17 Mitgliedsstaaten ein. Damit geriet die europäische Einigung aber in das Spannungsfeld des Ost-West-Konflikts, der Europa in zwei ideologisch und politisch entgegengesetzte Machtbereiche spaltete. Als institutionellen Rahmen für einen westdeutschen Verteidigungsbeitrag im westlichen Bündnis schlug der französische Regierungschef R. Pleven 1950 eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) vor. Der EVG-Vertrag von 1952, der eine integrierte europäische Streitmacht vorsah, scheiterte aber 1954 beim Ratifizierungsverfahren in der französischen Nationalversammlung. Der Plan einer »Europäischen Politischen Gemeinschaft« (EPG) wurde damit hinfällig. Als Ersatzlösung für die EVG wurde 1954 die Westeuropäische Union (WEU) gegründet und die Bundesrepublik Deutschland in ihrem Rahmen in die NATO aufgenommen.
Zunächst beschränkt auf den engen Rahmen eines »Europas der Sechs« (Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande) war die Gründung der drei Europäischen Gemeinschaften: der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS; »Montanunion«) 1951/52 sowie der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) durch die Römischen Verträge 1957 (1958 in Kraft getreten). Diese drei Vertragsgemeinschaften beherrschen mit ihren in den 60er-Jahren fusionierten Organen (Kommission, Ministerrat, Gerichtshof, Parlament) bis heute den europäischen Einigungsprozess.
Trotz der Betonung der wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Integration ist das Interesse an einer politischen Vereinigung Europas stets lebendig geblieben. Dieses Ziel wurde schrittweise angesteuert. Der Vergemeinschaftung des Agrarmarktes (ab 1962) und der Gründung einer Zollunion (1968), die eine gemeinsame Handelspolitik der EG-Staaten zur Folge hatten, schlossen sich in den 70er-Jahren eine allmähliche Ausweitung der Aufgabenbereiche der Wirtschaftsgemeinschaft, die Einführung eines Europäischen Währungssystems (EWS, 1979) und die Verabredung zu einer Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) in außenpolitischen Fragen an. Auch in den 80er-Jahren wurden Fortschritte nicht durch einen »großen Wurf« erzielt, wie ihn 1984 das Europäische Parlament mit seiner Konzeption einer Europäischen Verfassung versuchte, sondern durch punktuelle Veränderungen der Vertragsgrundlagen seitens der Regierungen der inzwischen auf zwölf Mitgliedsstaaten angewachsenen EG (1973 Beitritt Dänemarks, Großbritanniens und Irlands, 1981 Griechenlands und 1986 Spaniens sowie Portugals). Ein typisches Beispiel dafür stellt die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986 dar. In ihr ist die EPZ mit der EG zu einer Einheit verbunden und sind die seit den 70er-Jahren auf die Bereiche der Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik sowie auf die wirtschaftliche und soziale Zusammenarbeit ausgeweiteten politischen Aktivitäten ausdrücklich in den Katalog der Gemeinschaftszuständigkeiten aufgenommen worden. Zugleich wurde die Organstruktur der EG durch eine Erweiterung der Beteiligung des Europäischen Parlaments und eine Betonung des Mehrheitsprinzips bei Entscheidungen im Ministerrat gestärkt. Das 1985 von der Kommission aufgelegte Programm zur Schaffung des Europäischen Binnenmarktes, das die sukzessive Abschaffung aller noch bestehenden Hemmnisse für den freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital bis Ende 1992 vorsah, folgte derselben Entwicklungslogik.
Auch die Gründung der Europäischen Union durch den Maastrichter Vertrag von 1992 stellt keinen großen, etwa zur Begründung eines europäischen Bundesstaats führenden Schritt dar. Der »Vertrag über die Europäische Union« (EUV) will vielmehr nur »eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas« sein (Artikel 1 Absatz 2 EUV). Auch in ihm geht es v. a. um einzelne Veränderungen und Erweiterungen der bestehenden Vertragsgrundlagen (Europäische Gemeinschaften). Als kühnster Integrationsschritt wurde im Rahmen des Maastrichter Vertrags der Übergang zu einer gemeinsamen europäischen Währung, dem Euro, und die Errichtung einer Europäischen Zentralbank als Währungshüterin beschlossen (Europäische Wirtschafts- und Währungsunion). In institutioneller Hinsicht wurde die Stellung des (seit 1979 direkt gewählten) Europäischen Parlaments gestärkt. Die Bürger der Mitgliedsstaaten der EG besitzen als »Unionsbürger« nunmehr ein (europäisches und kommunales) Wahlrecht in allen Staaten; sie können sich mit Petitionen an das Parlament wenden (Artikel 17 folgende des EG-Vertrages, EGV).
Selbst die im Grunde vorsichtigen Integrationsmaßnahmen des Maastrichter Vertrags stießen in einem Europa, das nach der Beendigung des Kalten Krieges eine Renaissance der Nationalstaatsidee erlebt, auf starke Kritik. Großbritannien und Dänemark ließen sich vom Übergang zur Währungsunion freistellen. Am Widerstand Großbritanniens scheiterte darüber hinaus eine gemeinsame Sozialpolitik aller Mitgliedsstaaten. Deshalb vereinbarten die übrigen elf Staaten eine engere sozialpolitische Zusammenarbeit im Rahmen eines Protokolls zum Maastrichter Vertrag. Volksabstimmungen zum Vertrag über die Europäische Union in Dänemark (dort erst nach Sonderregelungen in einem zweiten Referendum 1993 gebilligt), Frankreich und Irland gingen (mit Ausnahme Irlands) sehr knapp aus. In Deutschland wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen, um die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen des Maastrichter Vertrags zu prüfen. Erst als es sein Urteil gefällt hatte, konnte der Vertrag am 1. 11. 1993 endgültig in Kraft treten.
Trotz vieler Friktionen behielt die EG eine unverminderte Attraktivität. 1987 überreichte die Türkei, seit 1963 assoziiertes Mitglied der EG, ein Beitrittsgesuch beim Europäischen Rat in Brüssel. Angesichts der für die Türkei schwierigen EG-Bedingungen in der Agrarfrage einerseits und in der für die Mitgliedsstaaten der EG belastenden Freizügigkeitsproblematik (das heißt des Einwanderungsdrucks aus der Türkei in Richtung EG-Staaten) andererseits wurde dem Aufnahmeantrag der Türkei bisher nicht stattgegeben. Darüber hinaus weckte besonders in den 90er-Jahren die türkische Kurdenpolitik in den EG-Staaten starke Widerstände. Außerdem forderte Griechenland die Lösung der Zypernfrage und die Beilegung des türkisch-griechischen Streits in der Ägäisfrage als Voraussetzung für die Aufnahme der Türkei. Im Dezember 1995 stimmte das Europäische Parlament aber zumindest einer Zollunion mit der Türkei zu (In-Kraft-Treten am 1. 1. 1996). Schon im Juli 1990 hatten Zypern und Malta die EG-Mitgliedschaft beantragt.
In zeitlicher Parallelität zu den Verhandlungen zwischen EG und EFTA (Europäische Freihandelsassoziation) zur Bildung eines Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) bewarben sich fünf EFTA-Mitglieder - Österreich (1989), Schweden (1991), die Schweiz, Finnland und Norwegen (alle 1992) - um die Mitgliedschaft in der EG. Das Beitrittsgesuch der Schweiz ruht jedoch, nachdem 1992 die Bevölkerung dort den Eintritt in den EWR ablehnte. Nach langwierigen Verhandlungen mit den übrigen Beitrittskandidaten, bei denen die Gesprächspartner immer wieder um einen Ausgleich zwischen den Grundsätzen der EG und den jeweiligen nationalen Interessen der Bewerber sowie den oft gegensätzlichen Interessen zwischen Mitgliedern der EG und den Bewerberstaaten rangen, wurden die Verhandlungen am 1. 3. 1994 erfolgreich abgeschlossen. Schwierigkeiten hatten v. a. das Agrarpreissystem, die Fischereipolitik, die Sperrminorität bei Entscheidungen des Ministerrats und - im Fall Österreichs - der Alpentransit bereitet. Nachdem das Europäische Parlament am 4. 5. 1994 seine Zustimmung gegeben hatte, konnten die Beitrittsabkommen durch die Unterschriften der Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Gipfel von Korfu am 24. und 25. 6. 1994 besiegelt werden. Während bei den notwendigen Referenden die Österreicher, Finnen und Schweden den Verträgen zustimmten, lehnten die Norweger das Verhandlungsergebnis ab. Österreich, Finnland und Schweden übernahmen das gesamte Regelungsgefüge des Maastrichter Vertrags, wenn auch in einigen Bereichen mit Übergangsfristen für die Eingliederungsphase, und wurden am 1. 1. 1995 Mitglied der EU.
Die Reform der EU im Zeichen von Vertiefung und Erweiterung
Seit 1989/90 sehen sich auch die Europäischen Gemeinschaften mit den politischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen des Zusammenbruchs des kommunistischen Staatensystems konfrontiert. Am 22. 10. 1990 hatte der EG-Ministerrat bereits die gesetzlichen »Übergangsregelungen« für die Eingliederung des Gebiets der früheren DDR in die EG gebilligt (ab 1. 1. 1991 in Kraft). Im April 1991 gründeten die EG-Staaten, 27 weitere Staaten und die Europäische Investitionsbank (EIB) die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE; Osteuropabank) zur Erneuerung der Volkswirtschaften der früheren kommunistischen Staaten auf der Grundlage der Marktwirtschaft. Assoziierungsverträge (»Europaabkommen«) wurden mit Polen und Ungarn (16. 12. 1991, in Kraft seit 1. 2. 1994) sowie mit Rumänien (1. 2. 1993), Bulgarien (8. 3. 1993), der Slowakischen Republik und der Tschechischen Republik (4. 10. 1993) geschlossen (alle in Kraft seit 1. 2. 1995). Weitere Europaabkommen wurden mit Estland, Lettland und Litauen (12. 6. 1995) sowie mit Slowenien (15. 6. 1995) vereinbart, umfangreiche Partnerschaftsverträge 1994 mit der Ukraine, Russland und Moldawien abgeschlossen.
Anträge auf Vollmitgliedschaft in der EU stellten Ungarn (1. 4. 1994), Polen (8. 4. 1994), Rumänien (22. 6. 1995), die Slowakische Republik (27. 6. 1995), Lettland (27. 10. 1995), Estland (28. 11. 1995), Litauen (8. 12. 1995), Bulgarien (14. 12. 1995), die Tschechische Republik (17. 1. 1996) und Slowenien (10. 6. 1996).
Durch die Aufnahmeanträge von zehn mittel- und osteuropäischen Staaten sowie Zyperns, Maltas und der Türkei wurde die EU mit der doppelten Herausforderung konfrontiert, nicht nur eine Strategie für die Heranführung der Beitrittskandidaten zu entwickeln, sondern parallel hierzu auch die Funktionsfähigkeit der Union durch eine Reform ihres institutionellen Systems und einiger ihrer Politikbereiche nach einer Erweiterung sicherzustellen. Dieses Spannungsfeld von Vertiefung und Erweiterung fand seinen Ausdruck in einer in Etappen vollzogenen Fortentwicklung der EU seit Beginn der 1990er-Jahre. 1998 begannen dann die Beitrittsverhandlungen mit Estland, Polen, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern, 2000 mit Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien und der Slowakischen Republik; 1999 erhielt auch die Türkei einen Kandidatenstatus (die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen wurde allerdings an die Erfüllung bestimmter Bedingungen geknüpft).
Bereits der Maastrichter Vertrag enthielt eine Klausel zur Überprüfung einzelner Bestimmungen des Abkommens im Rahmen einer Regierungskonferenz, die im Oktober 1997 zur Unterzeichnung des Amsterdamer Vertrags führte. Im Ergebnis wurden durch diese Vertragsrevision insbesondere die Innen- und Justizpolitik sowie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) fortentwickelt. Aus dem zuvor noch ausschließlich intergouvernemental verfassten Bereich der innen- und justizpolitischen Zusammenarbeit der Regierungen der Mitgliedsstaaten wurden die Asyl- und Visapolitik sowie Maßnahmen zur Kontrolle der Außengrenzen herausgelöst und in den EG-Vertrag überführt. Nach einer Übergangszeit von fünf Jahren nach In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags sollen diese Bereiche dann vollständig vergemeinschaftet werden. Zusätzlich werden die Bestimmungen der Schengener Abkommen über den schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedsstaaten in die Europäische Union einbezogen, wobei Dänemark und Großbritannien auch weiterhin befugt sind, Grenzkontrollen durchzuführen. Für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wurde das zwischenstaatliche Kooperationsprinzip bestätigt. Durch die Errichtung einer Planungs- und Analyseeinheit beim Rat und durch die Ernennung eines Generalsekretärs für die Außenpolitik soll die GASP jedoch effizienter und schneller auf Krisensituationen Einfluss nehmen können. Im Rahmen der GASP sind Maßnahmen der EU nun von humanitären Aufgaben bis hin zu friedenserzwingenden Kampfeinsätzen möglich (»Petersberger Aufgaben«). Die angestrebte Eingliederung der WEU in die Europäische Union scheiterte jedoch vornehmlich am britischen Widerstand.
Mit den Amsterdamer Reformen intensivierte sich darüber hinaus auch die Integration im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft. Die dort verankerte Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU beziehungsweise WWU) wurde zunächst durch einen Stabilitäts- und Wachstumspakt ergänzt, der im Wesentlichen die Bindewirkung der Konvergenzkriterien zur Teilnahme an der Währungsunion auf Dauer festschreibt und die Möglichkeit einräumt, Staaten, die dauerhaft gegen diese Kriterien verstoßen, mit ökonomischen Sanktionen zu belegen. Nachdem der Euro zum 1. 1. 1999 in elf Teilnehmerländern der Europ. Währungsunion (auch Euro-Zone) zunächst als Buchgeld im bargeldlosen Zahlungsverkehr eingeführt wurde, konnten die für einen Übergangszeitraum als Untereinheit des Euro weiter geltenden nationalen Währungen am 1. 1. 2002 auch im Bargeldbereich durch die Gemeinschaftswährung ersetzt werden. In Großbritannien und Schweden steht eine Volksbefragung zur Teilnahme noch aus, während die Dänen in einem Referendum am 28. 9. 2000 die Einführung des Euro mehrheitlich ablehnten. Griechenland, das zunächst an den Konvergenzkriterien scheiterte, ist der EWU erst zum 1. 1. 2001 beigetreten. Mit der Aufnahme eines Kapitels zur Beschäftigungspolitik in den EG-Vertrag wurde den Europäischen Gemeinschaften ein neues Aufgabenfeld zugewiesen, ohne ihnen aber in diesem Bereich Rechtssetzungsbefugnisse oder die Möglichkeit zur Finanzierung umfassender Programme einzuräumen. Durch die Bereitschaft Großbritanniens, wieder an einer gemeinsamen Sozialpolitik mitzuwirken, konnten die Bestimmungen des in Maastricht von elf Staaten unterzeichneten Sozialprotokolls vollständig in den EG-Vertrag integriert werden. Darüber hinaus wurde durch die vertragliche Fixierung von Bestimmungen über eine flexible Zusammenarbeit ermöglicht, dass eine Gruppe von mehr als der Hälfte aller Mitgliedsstaaten im Hinblick auf einzelne Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft weitergehende Integrationsschritte unternehmen kann. Im Hinblick auf die notwendigen institutionellen Reformen wurden wesentliche Beschlüsse insbesondere zur Ausweitung von Mehrheitsbeschlüssen und zur Neugewichtung der Stimmen der Mitgliedsstaaten im Rat der Europäischen Union hingegen vertagt.
Unmittelbar nach In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags am 1. 5. 1999 beschlossen deshalb die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten der EU auf ihrem Gipfeltreffen in Köln (3.-4. 6. 1999) die Einberufung einer erneuten Regierungskonferenz im Frühjahr 2000, die sich v. a. den noch offenen institutionellen Fragen widmen sollte. Die als Vorbedingung für eine Erweiterung angesehenen Reformen der europäischen Organe wurden schließlich während des Gipfel von Nizza (7.-10. 12. 2000) vereinbart. Mit diesem neuen Vertrag von Nizza, der erst nach Ratifikation durch alle Mitgliedsstaaten in Kraft treten kann, ist der Weg frei für die Aufnahme der ersten Beitrittskandidaten ab dem Jahr 2004. Kernelemente der Vertragsrevision von Nizza sind die Neuverteilung der Stimmen der Mitgliedsstaaten bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Ministerrat, eine Neuregelung zur Zusammensetzung der Kommission und die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen, an denen Rat und Parlament als legislative Organe gleichberechtigt beteiligt sind. Im Hinblick auf die Stimmengewichtung im Rat wurden bereits die Stimmenzahlen der Beitrittskandidaten festgelegt und der demographische Faktor dahingehend gestärkt, dass die Staaten, die einer Maßnahme zustimmen, mindestens 62 % der EU-Gesamtbevölkerung repräsentieren müssen. Bei der Zusammensetzung der Kommission verzichten die großen Mitgliedsstaaten ab 2005 auf ihr bisheriges Recht, zwei Kommissare zu entsenden. Erst wenn die Zahl der Mitgliedsstaaten 27 erreicht, wird von dem Prinzip der Entsendung eines Kommissars durch jedes Mitgliedsland abgegangen werden. Mit der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen wird es zukünftig in 35 von 73 Gesetzgebungsbereichen der Gemeinschaft keine nationale Vetomöglichkeit mehr geben. Allerdings wurde der Übergang zu Mehrheitsentscheidungen in wichtigen Bereichen wie der Steuer- und der Strukturpolitik sowie der Handels- und der Einwanderungspolitik vorerst nicht erreicht.
Die Reform der EU ist mit diesem Vertrag jedoch keineswegs abgeschlossen. So verständigten sich die Staats- und Regierungschefs der 15 Mitgliedsstaaten bereits auf eine weitere Regierungskonferenz, die sich ab 2004 mit der Frage der Kompetenzabgrenzung zwischen der Union und ihren Mitgliedsstaaten befassen soll.
Außerhalb der verschiedenen Vertragsrevisionen wurde die Reform einzelner Politikbereiche der EU im Hinblick auf die Erweiterung in erster Linie durch die Verabschiedung der Agenda 2000 auf dem EU-Gipfel von Berlin am 26. 3. 1999 erreicht. Vornehmlich betroffen von einer Neuregelung waren in diesem Zusammenhang die Gemeinsame Agrarpolitik sowie die Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft in der Struktur- und Regionalpolitik. Für den Zeitraum 2000-2006 werden danach in der Landwirtschaft die Ausgaben durch Kürzungen in einzelnen Sektoren insgesamt konstant gehalten, während in der Struktur- und Regionalpolitik eine Konzentration der Mittel auf Regionen mit deutlichem Entwicklungsrückstand stattfindet. Danach werden knapp 70 % aller Fördermittel jenen Gebieten zur Verfügung stehen, die weniger als 75 % des durchschnittlichen Bruttoinlandsprodukts der Gemeinschaft erwirtschaften. Insgesamt wurde mit der Agenda 2000 das Ziel verfolgt, die Finanzierung der ersten Erweiterungsrunde ohne eine Erhöhung der Ausgaben über die Obergrenze von 1,27 % des EU-Bruttosozialprodukts zu gewährleisten.
Nach der Ratifizierung des Amsterdamer Vertrags gelang es ferner, die Pläne zur Erweiterung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik um eine verteidigungspolitische Dimension zu konkretisieren (Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, ESVP). In Helsinki (10.-11. 12. 1999) einigten sich die Staats- und Regierungschefs der 15 Mitgliedsstaaten auf die Bereitstellung einer 50 000-60 000 Mann starken europäischen Krisenreaktionstruppe bis spätestens 2003, die in enger Kooperation mit der NATO kurzfristig zur Lösung der so genannten Petersberger Aufgaben eingesetzt werden kann.
Entwicklungsstand
Der Europäischen Union gehören gegenwärtig 15 Mitgliedsstaaten an. Im Gegensatz zu den drei Europäischen Gemeinschaften besitzt sie bislang keine eigene Rechtspersönlichkeit, die es ihr gestatten würde, selbstständig im internationalen Verkehr aufzutreten. Es handelt sich bei ihr eher um eine Art Rahmenordnung für die drei Europäischen Gemeinschaften und die neuen Formen europäischer Zusammenarbeit (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik usw.), die durch gemeinsame Organe miteinander verklammert sind. Die EU ist daher kein Staat, obwohl es »Unionsbürger« und ein Europäisches Parlament gibt und von der EG gesetzesförmige Anordnungen getroffen werden, die für die Mitgliedsstaaten wie für ihre Bürger verbindlich sind. Stellt sie insofern mehr als einen losen Staatenbund dar, so fehlt ihr bislang indessen die Fähigkeit, eigenmächtig Zuständigkeitsverteilungen zwischen sich und den Mitgliedsstaaten vorzunehmen. Erst diese »Kompetenzkompetenz« (Kompetenz) aber würde sie zu einem ihren Mitgliedsstaaten überlegenen »europäischen Superstaat« machen. Nach wie vor ist jede Änderung der Vertragsgrundlagen jedoch von der Zustimmung der Mitgliedsstaaten als »Herren der Verträge« abhängig (Artikel 48 EUV).
Die Eigenart der Europäischen Union lässt sich auch deshalb schwer erfassen, weil sie auf weitere Integration und damit auf eine Ausweitung ihrer Kompetenzen sowie einen Wandel ihrer Struktur hin angelegt ist. Wie bei jeder internationalen Organisation wird ihre Tätigkeit von den Zielen, welche die Mitgliedsstaaten ihr bei ihrer Errichtung gesetzt haben, bestimmt. Im Gegensatz zu anderen Organisationen ist die Zielstruktur der Europäischen Union jedoch hochkomplex. Die Union kann infolgedessen nicht als eine bloße Wirtschaftsgemeinschaft in einem um Sozialpolitik, Gesundheitspolitik und Ähnliches mehr erweiterten Rahmen angesehen werden, sondern sie ist - hierin durchaus staatsähnlich - auch eine Rechts- und Friedensgemeinschaft und soll künftig sogar einen verbindlichen Grundrechtskatalog erhalten, den die Staats- und Regierungschefs in Nizza bereits angenommen haben, ohne ihn aber rechtsverbindlich in den Vertragsentwurf einzubinden. Dieser Zielstruktur trägt Artikel 308 EGV Rechnung, dem zufolge der Ministerrat auch dann Vorschriften zur Verwirklichung der Ziele im Rahmen des Gemeinsamen Marktes erlassen darf, wenn spezielle Befugnisse dazu der Gemeinschaft nicht erteilt worden sind. Von dieser Ermächtigung hat die EG seit den 70er-Jahren häufig Gebrauch gemacht, um die europäische Integration voranzubringen.
Die Möglichkeit, im Bereich des Gemeinsamen Marktes Gemeinschaftsrecht zu setzen und für eine Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften zu sorgen (Artikel 100 folgende EGV), bedeutet indessen nicht, dass die Union grundsätzlich in der Lage wäre, mit den von den Gemeinschaftsorganen erlassenen Vorschriften das nationale Recht zu verdrängen. Weite Bereiche ihrer Tätigkeit sind nicht im strikten Sinne vergemeinschaftet, sondern der intergouvernementalen Zusammenarbeit anheim gegeben. Im EG-Vertrag wird lediglich verlangt, dass die Regierungen der Mitgliedsstaaten, gegebenenfalls mit Unterstützung der Kommission, eng miteinander kooperieren, um zu einvernehmlichen Beschlüssen zu kommen. Auch in den im engeren Sinn vergemeinschafteten Bereichen gibt es nach wie vor gravierende Unterschiede, was die Befugnisse der einzelnen EG-Organe anlangt. So können EG-Verordnungen, die wie nationale Gesetze für die Unionsbürger unmittelbare Verbindlichkeit besitzen, und EG-Richtlinien, die von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umzusetzen sind, bevor sie Verbindlichkeit erlangen, vom Ministerrat entweder einstimmig oder mit unterschiedlich qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden; die generelle Anwendung der einfachen Mehrheitsregel, durch die Mitgliedsstaaten überstimmt werden könnten, ließ sich bislang nicht durchsetzen. Selbst in den Fällen, in denen sie angewandt wird, dürfen Mitgliedsstaaten unter Berufung auf eine Luxemburger Vereinbarung von 1966 Weiterverhandlung verlangen, wenn für sie vitale Interessen auf dem Spiel stehen.
Das Verhältnis der Gemeinschaftsorgane zueinander ist ebenfalls kompliziert und in Entwicklung. Im Unionsvertrag hat der Europäische Rat, die Zusammenkunft der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten und des Präsidenten der Kommission, eine Art allgemeiner Richtlinienkompetenz für die künftige Entwicklung der Union erhalten (Artikel 4 EUV). Für die Rechtsetzung der Gemeinschaft ist jedoch weiterhin der Rat der Minister der Mitgliedsstaaten, gebunden an entsprechende Initiativen der Kommission, des eigentlichen Regierungsorgans und »Motors« der EG, zuständig. Große Verdienste bei der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts hat sich auch der Europäische Gerichtshof erworben. Stetig ausgebaut wurde bei allen Revisionsverträgen die Rolle des Europäischen Parlaments. Ein Gesetzgebungsorgan, wie es die nationalen Parlamente sind, stellt es (noch) nicht dar. Seine Mitsprache bei der Rechtsetzung der Gemeinschaft reicht von der bloßen Anhörung über Vetorechte bis zur echten Mitbestimmung. Seit dem Vertrag von Nizza ist aber davon auszugehen, dass das Parlament an etwa der Hälfte aller Gesetzgebungsverfahren im Rahmen der Mitentscheidung beteiligt ist. Das Parlament besitzt das Recht, den Haushaltsplan der EG zu verwerfen und der Kommission das Misstrauen auszusprechen; auch die Einsetzung einer neuen Kommission ist von seiner Zustimmung abhängig. Die eigenartige Differenzierung der Rechtsposition des Parlaments folgt keinen klaren, einleuchtenden Kriterien und ist daher erheblicher Kritik ausgesetzt. In der Praxis läuft die Zusammenarbeit der Gemeinschaftsorgane über vielfältige Absprachen und Kooperationen in vorbereitenden, beratenden und mitentscheidenden Ausschüssen, was den Überblick über die Gremien der EG und ihre Zuständigkeiten schwierig macht und eine gewisse Schwerfälligkeit der Brüsseler Bürokratie bedingt. Andererseits hängt die Wirksamkeit der Europäischen Kommission zu einem guten Teil von informellen Kontakten mit Vertretern der Mitgliedsstaaten und Repräsentanten der zahlreichen Verbände ab, die sich auf europäischer Ebene konstituiert haben und deren Informationen, Wünsche und Bedenken für die Planungs- und Kontrolltätigkeit der Kommission wichtig sind.
Die europäische Integration hat im letzten Jahrzehnt erhebliche Fortschritte gemacht. Der wirtschaftliche Verflechtungsgrad der Mitgliedsstaaten ist hoch. Etwa 60 % aller in der EG erzeugten Güter wurden 1992 im Binnenmarkt getauscht. Die EG ist als eine der größten Wirtschaftsmächte der Erde Mitglied der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO). Sie besitzt enge wirtschaftliche Beziehungen zu 70 Staaten der Dritten Welt, die mit ihr im Lomé-Abkommen assoziiert sind und Handelsbegünstigungen für ihre Produkte erhalten haben. Es bestehen enge Verbindungen zur Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und zur NATO, besonders zur Westeuropäischen Union. In einer »Transatlantischen Erklärung« vom 23. 11. 1990 verpflichteten sich die EG und die USA zu langfristiger Zusammenarbeit und regelmäßigen Konsultationen. Am 3. 12. 1995 unterzeichneten US-Präsident B. Clinton, der spanische Ministerpräsident F. González Márquez und der Präsident der Europäischen Kommission, J. Santer, eine »Transatlantische Agenda« zur Vertiefung der amerikanisch-europäischen Zusammenarbeit u. a. in den Bereichen Friedenssicherung, nukleare Sicherheit, humanitäre Hilfe, Wirtschaft (Transatlantische Freihandelszone), Umweltschutz und Verbrechensbekämpfung.
Probleme und Perspektiven
Abgesehen von der mangelnden Transparenz europäischer Prozesse und Entscheidungen, die kaum zur Akzeptierung der europäischen Integration durch die Unionsbürger beiträgt, sind es v. a. drei Probleme, denen sich die Europäische Union zurzeit ausgesetzt sieht. Da ist zum einen das »demokratische Defizit«, die Frage der Legitimation der mit ihren Anordnungen immer stärker in das Leben der Unionsbürger eingreifenden Gemeinschaftsorgane. Unmittelbar demokratisch legitimiert ist nur das Europäische Parlament. Darauf beruht der von ihm geltend gemachte Anspruch, neben dem Ministerrat zum gleichberechtigt entscheidenden Organ der Union zu werden. Wieweit das Parlament seinen Anspruch durchzusetzen vermag, ist ungewiss, zumal es selbst ein »demokratisches Defizit« aufweist. Nicht nur, dass seine Abgeordneten noch immer nach unterschiedlichen Bestimmungen der Mitgliedsstaaten gewählt werden, auch ihre Anzahl differiert zugunsten der kleinen Staaten.
Ein zweiter Punkt betrifft das Verhältnis der Union zu ihren Mitgliedsstaaten. Einigen von ihnen scheint die Integration bereits zu weit gegangen zu sein. Daher ist das Bekenntnis zur weiteren Integration schon im Maastrichter Vertrag durch gleichzeitige Aufnahme des Subsidiaritätsprinzips konterkariert worden, wonach die Gemeinschaftsorgane nur noch dann tätig werden sollen, wenn die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedsstaaten selbst nicht ausreichend und von der Gemeinschaft besser erreicht werden können (Artikel 5 EGV). Das Verhältnis zur Union wird für Bundesstaaten wie Deutschland noch dadurch kompliziert, dass es in ihnen auch um die Wahrung der Kompetenzen der Bundesländer geht. Diese haben sich daher im neuen Artikel 23 des Grundgesetzes besondere Mitspracherechte bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Union und bei der Bildung von Gemeinschaftsrecht im Ministerrat ausbedungen. Unter dem Schlagwort eines Europa der Regionen haben sie erweiterte Mitspracherechte in der Europapolitik durchgesetzt. Insgesamt hat sich die Gemeinschaft zunehmend in Richtung eines vielfach verflochtenen, dynamischen Mehrebenensystems entwickelt, das sich durch die Existenz autonomer Handlungskompetenzen verschiedener Akteure (Gemeinschaft, Mitgliedsstaaten, Regionen) und durch eine nicht hierarchische Anordnung von Handlungs- und Entscheidungsebenen auszeichnet.
Die Außenbeziehungen der Union schließlich werden v. a. davon abhängen, ob sich die am Freihandel orientierten Interessen einiger Mitgliedsstaaten oder die protektionistische Forderungen nach einer »Festung Europa« durchsetzen. Dieser Interessenkonflikt wurde auch während der Verhandlungen zum Vertrag von Nizza erneut deutlich. So scheiterte der vollständige Übergang zur Mehrheitsentscheidung in der Gemeinsamen Handelspolitik nicht zuletzt an der Weigerung Frankreichs, auf ein nationales Veto in Bezug auf kulturelle Dienstleistungen wie Kinofilme oder Fernsehserien zu verzichten. Einem kohärenten Auftreten der Europäischen Union in den internationalen Beziehungen steht weiterhin entgegen, dass die Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik in der Verantwortung der Mitgliedsstaaten verblieben ist, die Handelspolitik hingegen in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft fällt. Aber selbst für die Außenbeziehungen der EG entsteht insbesondere durch die Ressortverteilung innerhalb der Kommission ein erheblicher Koordinationsbedarf. So sind seit der Ausweitung der Gemeinschaft auf 15 Mitgliedsstaaten immerhin vier verschiedene Kommissare für die Bereiche Erweiterung, Außenbeziehungen, Entwicklungs- und Handelspolitik verantwortlich.
Literatur:
Jb. der e. I., hg. v. W. Weidenfeld u. W. Wessels (1981 ff.);
E. I., hg. v. M. Jachtenfuchs u. B. Kohler-Koch (1996);
Europ. Union. Institutionelles System, Binnenmarkt sowie Wirtschafts- und Währungsunion auf der Grundlage des Maastrichter Vertrages, begr. v. J. Weindl u. fortgef. v. W. Woyke (41999);
Die Europ. Union. Ein Kompendium aus dt. Sicht, hg. v. R. Strohmeier (21999);
T. Oppermann: Europarecht. Ein Studienbuch (21999);
Europa von A bis Z. Tb. der e. I., hg. v. W. Weidenfeld u. W. Wessels (72000);
M. Pechstein u. C. Koenig: Die Europ. Union (32000);
Vertrag von Amsterdam. Texte des EU-Vertrages u. des EG-Vertrages mit den dt. Begleitgesetzen, hg. v. T. Läufer (Lizenzausgabe 2000).
Hier finden Sie in Überblicksartikeln weiterführende Informationen:
europäische Einigungsbewegung: Die Idee des vereinten Europas