Agrarpolitik: Grundlagen
Die Bedeutung der Landwirtschaft als Wirtschaftszweig ist in Deutschland und vielen anderen Industrieländern nur noch gering. 1997 arbeiteten lediglich 2,5 % der deutschen Erwerbstätigen in diesem Sektor. Der Anteil an der Bruttowertschöpfung beträgt sogar nur noch rund 1 %. Dennoch erfährt der primäre Wirtschaftssektor in Deutschland und der Europäischen Union (EU), aber auch in vielen anderen Industrieländern, eine intensive Unterstützung durch Subventionen und wird von der Konkurrenz der Weltmärkte abgeschottet.
EU-Agrarpolitik
Die deutsche Landwirtschaftspolitik wird wesentlich durch die Vorgaben der EU im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) bestimmt. Diese greift massiv in Marktprozesse ein und ist mit einem teilweise planwirtschaftlich anmutenden Verwaltungsaufwand verbunden. Die GAP beruht auf zwei Grundelementen: Zum einen werden im Rahmen von Marktordnungen für die Erzeuger Abnahmepreise garantiert. Zum anderen werden die EU-Landwirte durch Einfuhrabgaben (Abschöpfungen) vor der Konkurrenz der Weltmärkte geschützt.Die durch das System verursachte Überproduktion wird auf EU-Kosten eingelagert oder auf Weltmarktpreis »heruntersubventioniert« und dann exportiert. Die mit der Preisstützung verbundenen Kosten werden aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) -Abteilung Garantie - getragen, der wiederum aus dem EU-Budget finanziert wird.
Kosten
Die GAP ist der mit Abstand größte Ausgabenblock im EU-Budget; auf sie entfielen 1997 einschließlich des EAGFL - Abteilung Ausrichtung - mit 45 Mrd. ECU rund 54 % des Gemeinschaftshaushalts. Die im Rahmen der Agenda 2000 für die Jahre 2000-2006 vereinbarten Agrarausgaben entsprechen in etwa dem jährlichen Sozialprodukt der Niederlande. Die volkswirtschaftlichen Kosten sind noch höher zu veranschlagen. Zum einen subventionieren die EU-Staaten die Landwirtschaft zusätzlich aus den nationalen Budgets. Zum anderen tragen die Konsumenten weitere erhebliche Lasten in Form von künstlich überhöhten Lebensmittelpreisen. Abgesehen von diesen fiskalischen und preislichen Belastungen sind mit der GAP auch in außenwirtschaftlicher Hinsicht Probleme verbunden. Die Abschottung des europäischen Agrarmarkts und die subventionierten Exporte stehen in wachsendem Widerspruch zu den im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) geltenden Grundsätzen des Freihandels. In den Entwicklungsländern schädigen die subventionierten EU-Exporte die heimische Landwirtschaft.
Argumente zugunsten der GAP
Eine Reihe von Argumenten werden immer wieder genannt, um die GAP angesichts dieser Probleme zu legitimieren. Diese Argumente halten einer ökonomischen Analyse allerdings nur bedingt stand. So wird etwa die Selbstversorgung mit Lebensmitteln als Ziel genannt. Abgesehen davon, dass in vielen Bereichen der GAP die Produktion die Nachfrage übersteigt, stellt sich die Frage, wie sinnvoll der Autarkiegedanke in einem Zeitalter noch ist, in dem eine hohe Abhängigkeit der europäischen Volkswirtschaften vom globalen Warenaustausch besteht.
Ein weiteres Argument lautet, dass den Landwirten ein angemessenes und sicheres Einkommen gesichert werden soll. Hier ist nicht für jeden nachvollziehbar, warum einer bestimmten Berufsgruppe eine derartige Privilegierung zuteil wird, während in anderen Branchen der Strukturwandel mehr oder minder ungebremst erhebliche Einkommens- und Beschäftigungsverschiebungen bedingt. Ein offizielles Ziel der GAP ist schließlich die Begrenzung der Preisschwankungen von Lebensmitteln. Dies mag in einer Zeit von sozialpolitischer Relevanz gewesen sein, als auf Lebensmittel noch der Großteil der privaten Konsumausgaben entfiel; dies ist heute nicht mehr der Fall. Sozialpolitisch fragwürdig ist demgegenüber das durch die GAP künstlich überhöhte Preisniveau für Lebensmittel.
Am ehesten vermögen noch Argumente zu überzeugen, die betonen, dass der Landwirtschaft eine große regionalpolitische Bedeutung und außerdem eine ökologische Funktion im Rahmen der Landschaftspflege zukommt. Hier stellt sich allerdings in ordnungspolitischer Hinsicht die Frage, ob es nicht weniger gravierende Eingriffe in das marktwirtschaftliche System gibt, mit denen regional- und umweltpolitische Ziele erreicht werden könnten.
Reformen
Angesichts ihrer systemimmanenten Problematik unterliegt die GAP einem ständigen Reformdruck, der zuletzt in den agrarpolitischen Beschlüssen der Agenda 2000 seinen Niederschlag gefunden hat. Die Reformen zielen auf eine weitere Umschichtung der Subventionierung von der Preisstützung hin zur direkten Einkommensbeihilfe. Eine Verringerung des Subventionsniveaus insgesamt ist damit aber bis zum Jahr 2006 nicht verbunden. In ihrer heutigen Form stellt die GAP ein großes Hindernis für die EU-Ost-Erweiterung dar.